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【人民论坛】刘帮成:基层“反向避责”现象的表现与行为逻辑
发布时间:2021-05-02 16:02:51 作者: 浏览次数:

【摘要】进入新时代,需要广大干部担当作为、积极干事创业。然而面对越来越多的不确定性及风险社会的到来,部分干部甚至出现“为官不为”和“避责行为”等现象。其中,“反向避责”作为下级向上级发起的避责行为,值得关注。“反向避责”的产生有多方面原因,其行为逻辑也存在“甩锅”和“精进”两个面向。对“反向避责”现象,需要辩证地看待,充分激发其优势,主动规避其劣势,以实现对“反向避责”的有效治理。

【关键词】反向避责 权责匹配 公共服务动机

【中图分类号】D63 【文献标识码】A

新时代,面对新任务、新要求和新挑战,呼唤和鼓励广大基层干部干事创业和担当作为成为时代强音。习近平总书记指出:“要充分调动广大干部积极性,不断提升工作精气神。”而面对越来越不确定性的时代以及风险社会的到来,对具有“能动性”的基层干部群体而言,他们中有一部分人出现“为官不为”和“避责行为”等现象。其中由下级发起,主动向上级移交部分职权(往往是决策权),伴随与之相关的责任也一并上移的现象,即“反向避责”,成为一种新现象和新问题。

“反向避责”现象的表现及产生原因

“反向避责”包括两个关键词,即“反向”和“避责”。与“为官不为”相似,“避责”往往与组织政治相关,一般指干部利用自己的特殊位置向下级或服务对象“甩锅”,规避本应该由自己承担的直接责任以及间接责任。而“反向”则强调与传统概念上的“避责”主动发起方相反,是由下级主动向上级移交职权以及与之相关的责任和风险一并上移的一种倾向或行为。“反向避责”现象的出现,既有外部环境(比如文化、制度等因素),也有组织和任务因素(比如权责配置体系、任务挑战性和目标:缘龋,更与个体因素(比如缺乏担当作为的勇气、魄力和能力等)密切相关。

在权力距离认同度高的国家和地区,人们往往会接受“官高一级压死人”的传统观念,下级一般会高度认同上级的权威,并往往习惯于向上级汇报和请示。长此以往,即使职权和职责分工明确,下级也往往会形成“听领导的”刻板印象,一旦遇到重要的事情,特别是不太确定的时候,会主动向上请示或汇报,并在这个请示和汇报的过程中“自然地”将下级的职权让渡给了上级,随之相关的责任和风险也“自动”转嫁给了上级。

同时,集权决策体制下也易诱发“反向避责”现象发生。集权决策体制下,涉及重大问题的决策权力一般都集中于上级决策者(个人或集体),而下级必须依据上级的决定和指示办事,一般下级没有或拥有较少的自主权。这种体制虽有很多明显优点,但容易形成“职权与职责不对等”的错觉,并因此容易诱发一些“反向避责”现象发生。

现有组织结构和业务流程是“反向避责”现象发生的重要原因。比如,职权与职责之间的匹配问题,特别是在转型时期的政府和机构改革的当下,加之“职责同构”的局限性,一些基层部门的组织结构设计容易出现职权与职责之间不匹配问题。一旦让下级感知出现了“职责大于职权”的现象,在实际的决策过程中,下级往往会在“利弊”权衡分析后表现出“反向避责”的行为倾向。这主要是因为“反向避责”行为能够减少因为决策带来的责任风险,同时通过“反向避责”行为能够积极向上级寻求工作支持,从而有力推动决策的顺利通过和实施。

同时,请示和报告的工作方式是部分“反向避责”现象形成的重要土壤。向上级领导请示报告是有效开展工作的重要方式,也是工作常识和规范。对于请示报告这一工作方式而言,当下级领导面临着自身无法解决或难以解决的问题时,能够积极向上级领导干部请示报告,从而寻求更多的工作支持,积极推动问题的顺利解决,但同时这也是“反向避责”现象出现的重要原因。随着基层治理的精细化要求,基层领导干部可能因为面临着复杂的社会问题而无从下手,抑或是缺乏足够的权力进行科学有效的解决,在这种情况下,可以通过向上级领导干部请示报告,从而寻求工作支持,以期能够高位推动。

但是在现实情况下,特别是随着风险社会的到来,基层政府需要面临来自基层社会治理中越来越多的新问题和新挑战,向领导请示报告逐步演变成了“事事”向领导请示报告的现象。少数干部一遇到需要拍板决策的问题和事项,不论该问题是否严重,事项是否重要,就直接一层一层地向上汇报,请领导进行指示批示,从而造成“反向避责”现象出现。在这背后也折射出另一个扭曲的现象:针对下级的频频请示,上级领导干部不论请示事项的重要性和风险性,乐此不疲地承接;如果下级不积极请示,可能会被贴上“不尊重领导”的标签,上级领导可能颇为不快。长此以往,当遇到稍有风险的决策时,下级领导干部就会倾向于使用向领导请示报告的工作方式,一方面“尊重”了领导,另一方面也将风险上移,使自己处于一个安全的境地。

在个体层面,少数基层干部日常工作中缺失担当作为的勇气和魄力,甚至担当作为能力不足等因素可能是“反向避责”现象出现的直接原因。“反向避责”可作为向上级领导争取工作支持的一种方式,对决策的顺利通过和实施具有重要影响。但是,不可否认的是,少数干部采用“反向避责”的工作方式主要是由于缺少敢于拍板、敢于决策、敢于担责的勇气和魄力。“为官避事平生耻”,如若遇事就退缩,不管问题是否严重、事项是否重要,一律打着请示汇报的旗号“甩锅”给领导,让上级领导承担着本应该由下级承担的决策,这对于上下级工作职责划分和营造担当作为的组织氛围都极其不利。长此以往,基层治理中需要决策拍板的权力会上移到上级领导那里,下级就会因为缺乏主动性只承担机械性的决策执行工作。

“反向避责”的行为逻辑

与一般“避责行为”不同的是,“反向避责”行为的实质有可能是下级为了更好履行责任,推动基层社会有效治理,而向上级领导寻求工作和决策支持,以便于通过上级推动来更好地解决问题,而非仅仅是为了规避责任和风险的“甩锅”行为。但是,也不能单纯地将“反向避责”行为看成是为推动决策和工作顺利实施的“精进”之道,因为部分基层干部也可能通过“反向避责”的方式,将本应该自己承担的责任转嫁给上级,而将自己置于所谓的安全位置。也就是说,“反向避责”行为的产生至少可能沿着两个截然不同的行为逻辑,即“甩锅”逻辑和“精进”逻辑。

就“甩锅”逻辑而言,下级本来应该根据工作职责规范和要求作出决策,但是由于惧怕担责,便可能会倾向于采用“反向避责”的方式“甩锅”给上级领导,将决策权力“自然地”让渡给上级,同时也“顺理成章地”将责任和风险一并向上转嫁。虽然决策出台之后,下级可能因为决策成效显著而获得较大的“受益”,比如表扬、奖励、荣誉和晋升等,但是他们更加清楚地明白决策具有极大的不确定性和风险,即一旦决策失误,可能带来连带的责任风险,比如批评、处分和降职等。

作为公共权力的受托人,理想情况下的政府部门的从业人员应该以公共利益为追求目标。但是按照一般“经济人”假设,政府部门从业人员也会积极地追求个人利益最大化,因此在“利弊”综合考量后,部分下级人员可能选择性地将责任上移转嫁给上级领导,以便实现责任风险最小化。如前文所论,通过“反向避责”的方式“甩锅”给上级其实是部分下级领导缺乏担当作为的勇气和魄力,甚至能力所致,是一种消极应对表现。正是由于“甩锅”成为了一些基层领导的行动逻辑,上级领导往往会因为这些本该由下级负责的诸多事项而焦头烂额。

顺沿“精进”逻辑,当下级面临着自身无法有效处理的复杂问题时,特别是很难在本级做出有效决策时,会积极通过“反向避责”的方式主动向上级寻求工作和决策支持,从而使决策能够更为顺利的通过并实施。如果决策风险超过了决策者所能承受的阈值,该项政策可能会无疾而终,无法进入后续程序。因此,在这种情形下,下级决策者会希望上级领导能够重视并积极推动提议。在全面深化改革的当下,基层部门的众多改革决策如果仅仅依靠单位的下级领导来主动推动往往是充满挑战的,甚至是无法推动的。比如,一项决策可能需要牵涉到不同部门和领导(即跨部门跨区域决策),因而会受到较多掣肘。这个时候如果能够有上级领导的介入和积极推动,并将班子成员纳入到决策团队中,使他们成为决策的利益相关方,这样会加快决策达成共识并尽快得到实施,减少决策过程和后续实施过程中的“粘滞性”和可能的阻力。

当面临着重大问题或事项需要尽快作出决策,而同时又没有足够能力推动时,有担当的基层领导很有可能积极作为,甚至通过“反向避责”方式,向上级领导主动让渡部分职权,以借助上级领导的权威来有效推动决策和实施过程。对下级干部而言,虽然自己让渡了部分职权给上级,综合平衡分析后,最终的“净收益”很有可能没有受到太大影响。这是因为在实际决策和执行过程中,还需要依赖下级的积极推进,因此下级依然可以从决策实施中获得相应的“收益”。因此,在某些情况下(特别是涉及重大突发事项),“反向避责”现象可将决策的拍板权让渡给上级领导,由上级进行统一谋划、指挥和协调,这样更有利于决策顺利高质量开展,而将决策执行仍然留在下级,以便明确决策制定和执行主体责任,最终提升决策的综合实际效用。

推动“反向避责”现象有效治理的思考

针对“反向避责”现象,需要全面、客观、冷静地分析和看待。如若一味地抵制“反向避责”行为,极有可能对某些具有重大意义但基于现行制度和安排下级难以推动的决策改革起到消极阻碍作用,可能最终使其“腹死于”基层。反过来,如过度积极鼓励“反向避责”行为,长期以往将可能会给上级部门领导带来额外工作负担,比如陷入大量的请示批复之中,而缺少足够的精力去关注那些真正需要得到上级部门领导决策和处理的问题。因此,对“反向避责”现象,需要辩证地看待,充分激发其优势,主动规避其劣势,即“扬其长”和“避其短”,以实现对“反向避责”的有效治理。

一方面,要扬“反向避责”之长。在中国现有的政治体制和特殊政治文化下,“高位推动”被认为是我国公共政策制定与执行的一个重要特征,特别是在执行若干重大政策过程中,“高位推动”被认为是一种具有中国特色和体现制度优势的现实有效的治理模式。下级通过“反向避责”的方式寻求“高位推动”,能够成功吸引到上级领导干部的注意力,并依托后者推动决策,可以动员各方的利益相关者,从而形成决策共识,保证决策的顺利实施。因此,为了最大限度地发挥“反向避责”潜在功效,可以从以下几个方面着手。

首先,确定下级“反向避责”的准入门槛、范围和标准等,避免“遇事”就通过“反向避责”来寻求上级部门支持。为了规避凡事都请示报告的缺陷,相关部门可以明确范围和准入条件,促使下级部门积极承担责任,处理和解决那些在本级部门就可以解决的问题。而对于那些本级无法解决而又十分重要的问题,可以鼓励下级寻求“反向避责”等方式向上反映,通过获取上级领导干部的工作支持,更好地推动决策实施。其次,鼓励和吸纳相关利益者参与决策小组和过程。虽然决策权上移给上级领导干部,如若没有关键利益相关方的支持,决策即使通过也将在后续执行过程中遇到无法顺利落实的尴尬场面。因此,上级领导可以将相关决策者纳入到决策团队中,并达成决策共识,以减少决策实施的各方阻力,形成决策合力。此外,需要强调的是,有效发挥“反向避责”的功效性,不仅需要依靠下级对“反向避责”的问题或决策议题有清晰的范围和甄别标准,抑或是依靠上级领导干部的积极推动,而且更需要有一套上下级权责清晰和匹配的制度体系,这才是发挥“反向避责”功效的根本保障。下级“反向避责”现象出现,隐藏在背后深层次原因是上下级权力和责任的不清晰和不匹配,相对于处于行政层级上端的领导干部,下级基层干部可能会经常面临着“责任大于权力”的情形。因此,需要从制度体系着手,合理优化组织业务流程,并明晰相应的职权和职责,避免“权力超载”或“责任超载”的情况出现,建立起权责匹配、激励相融的权力和责任体系,才能够做到上下级明确的决策分工,从而保证上级领导处理的问题是真正需要解决的大问题。

另一方面,更要避“反向避责”之短。随着全面深化改革推向深入,当下“反向避责”现象呈现增长之势,同时“反向避责”所导致的负面效应也逐步放大。如果下级通过“反向避责”的方式将决策上移至上级领导,该上级领导无法或者不愿作出决策,这项决策就很难发挥“高位推动”期待的效果。而更糟糕的是,该上级领导也会同样采用“反向避责”的方式将决策的拍板权进一步上移到更高一级的领导那里,如此循环,形成迭代式“反向避责”现象,这将阻碍决策的有效推动和落实。现阶段,努力遏制“反向避责”现象发展的势头,特别是积极规制“反向避责”的负面效应,是基层治理中的一个重点和难点。为了有效规制基层治理中的“反向避责”及其负面效应,现阶段至少可从以下两个方面来思考。

首先,千方百计地激发广大基层干部干事创业和担当作为的勇气和魄力。同时,上下级领导干部均要自觉提升自身的公共服务动机水平,自觉增强为广大人民群众谋福利的积极性和主动性,面对不确定性背景下的新任务和新挑战,以更具担当作为的精气神主动地承担责任。在实际工作中,不少干部一旦遇到需要拍板的决策,就会挖空心思地进行“利弊”权衡分析,稍有风险就会向上级请示和报告。这些精致利己者可能也会因为“尊重”上级领导,从而加剧“反向避责”现象。而部分上级领导也可能“陶醉”在下属的“尊重”中,将自己有限的时间和精力“浪费”在一些本应该由下级直接决断的事务之中,从而忽视了那些真正需要“高位推动”才能进行的决策和部署。其次,努力限制“反向避责”迭代发生的频率和层级。虽然下级上移的问题或决策通过多次“反向避责”的迭代可能会获取更高位领导的工作支持,并将更多的利益相关方纳入到决策团队中来,能更有力地推动决策落实。但是,这也会由于迭代频率过高和涉及的层级链条过长而贻误了决策的最佳时机。在现实工作中,伴随着每一次“反向避责”迭代的发生,决策的责任将会进一步扩散,如若有任何一个上级领导不同意该项决策推进,决策链条和随之关联的责任链条都会终止,从而导致决策方案最终无法获得“高位推动”而流产。因此,有关部门可以有针对性地通过开展旨在提升基层领导干部的判断和决策能力专项业务培训,降低“反向避责”现象多次迭代发生概率,在优化决策流程中,把握住最佳决策机会窗口,有效促进决策推动和落实。

(作者为新葡的京集团3522vip副院长、教授、博导,新葡的京集团3522vip中国城市治理研究院双聘研究员,上海市行政管理学会副会长;新葡的京集团3522vip博士研究生陈鼎祥对本文亦有贡献)

 

 

【注:本文系国家社科基金重点项目“完善干部担当作为的激励机制研究”(项目编号:20AZD020)阶段性成果】

 

 

【参考文献】

①朱光磊、张志红:《“职责同构”批判》,《北京大学学报(哲学社会科学版)》,2005年第1期。

②贺东航、孔繁斌:《公共政策执行的中国经验》,《中国社会科学》,2011年第5期。

③倪星、王锐:《从邀功到避责:基层政府官员行为变化研究》,《政治学研究》, 2017第2期。

④刘帮成、张宗贺:《“为官不为”行为的内容及结构研究:基于扎根理论的探索》,《兰州大学学报(社会科学版)》, 2019年第3期。

⑤邓大才:《反向避责:上位转嫁与逐层移责——以地方政府改革创新过程为分析对象》,《理论探讨》, 2020年第2期。


文章来源于人民论坛网


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